La Unión Europea (UE) afronta una transformación histórica. Los cambios demográficos, las transiciones energética y digital y los nuevos retos geopolíticos exigen respuestas de gran alcance. La cuestión ya no es si Europa debe ofrecerlas, sino cómo financiarlas de forma eficiente y equitativa. Mantener los niveles de bienestar y calidad democrática y preservar la influencia internacional exige dotarse de nuevas fuentes de financiación.
La realidad es que el presupuesto de la UE sigue siendo pequeño y depende en gran medida de las aportaciones de los Estados miembros, que suponen casi el 70% de los recursos. Este diseño limita la capacidad del sistema para respaldar los nuevos objetivos. La Unión necesita mecanismos de financiación más innovadores y una mayor autonomía presupuestaria. Deberían sustituirse progresivamente las contribuciones de los Estados por nuevos recursos propios que, a su vez, se vinculen a las políticas estratégicas.
Los intentos de reforma han producido resultados modestos. Tras el acuerdo alcanzado entre el Parlamento Europeo y el Consejo de la UE en 2020, la Comisión Europea presentó una propuesta de recursos propios basada en tres nuevas contribuciones: las procedentes del Sistema de Comercio de Emisiones, del Mecanismo de Ajuste en Frontera por Carbono y de una parte de los beneficios de las grandes empresas multinacionales que, en virtud del acuerdo Pilar 1 de la OCDE/G20, serían transferidos a la Unión. Posteriormente, amplió la propuesta con otras medidas destinadas a generar hasta 36.000 millones de euros anuales durante el periodo 2028-2030.
Sin embargo, los avances han sido limitados. La iniciativa pretendía impulsar un modelo de financiación más autónomo y sostenible, alineando el presupuesto con prioridades estratégicas como el Pacto Verde Europeo y la transición digital. Su impacto se ha visto reducido por la resistencia política, especialmente por parte de los países del norte de Europa y algunos centroeuropeos, su limitada capacidad recaudatoria y la ausencia de reformas de mayor alcance.
Un paso relevante fue la entrada en vigor de las normas de tributación mínima en el ámbito del impuesto sobre sociedades. Estas normas formalizaron la aplicación en la UE de las reglas del denominado Pilar 2, adoptadas en el marco del acuerdo global para reformar la fiscalidad internacional. La Unión ha sido pionera en traducir este acuerdo en legislación vinculante, estableciendo un tipo mínimo efectivo del 15% para las empresas multinacionales que operan en su territorio. El objetivo es armonizar la fiscalidad de las grandes empresas en la UE y simplificar el cumplimiento voluntario.
Diversos estudios apuntan a que el impacto recaudatorio de la aplicación del Pilar 2 será reducido a corto plazo para la mayoría de los países. Otras críticas señalan que el tipo mínimo efectivo del 15% puede resultar insuficiente para disuadir de forma significativa las estrategias de planificación fiscal agresiva y la competencia a la baja en la tributación empresarial. Conviene recordar que hace apenas tres décadas el tipo nominal medio del impuesto sobre sociedades en la UE era el 35%.
Todo ello sugiere que estas iniciativas no han logrado romper suficientemente con el modelo tradicional de financiación de la Unión. Ya en 2013, la Comisión Europea defendió en su Paquete de Inversión Social la necesidad de utilizar sus recursos presupuestarios de manera más eficaz y eficiente. Para financiar estas políticas propuso avanzar hacia estructuras fiscales más favorables al crecimiento mediante la mejora de la recaudación, la ampliación de las bases imponibles, la revisión de los gastos fiscales y una reorientación de la estructura tributaria. Muchos de estos objetivos quedaron más cerca de la declaración de intenciones que de una estrategia efectiva de cambio. No obstante, contribuyeron a consolidar una idea fundamental: las reformas fiscales en la UE pueden consistir en gran medida en cerrar lagunas tributarias, ampliar bases imponibles, reducir elementos regresivos del sistema y eliminar exenciones innecesarias.
Avanzar en esta dirección es difícil, pero no imposible. A través de distintas directivas contra la evasión y la elusión fiscal, la Unión ha progresado en la limitación de las prácticas de planificación fiscal agresiva de las multinacionales. Asimismo, la lista europea de jurisdicciones no cooperativas ejerce una presión creciente sobre los paraísos fiscales. No obstante, la reticencia de algunos Estados miembros a armonizar la fiscalidad empresarial sigue dificultando la adopción de reformas más ambiciosas.
La ampliación de las bases imponibles tampoco es un objetivo meramente teórico. Muchos países mantienen bases fiscales estrechas debido a la proliferación de exenciones y su racionalización permitiría aumentar los ingresos sin elevar los tipos impositivos. Del mismo modo, la reducción de los elementos regresivos del sistema fiscal encaja con la defensa que hace la Comisión Europea de un desplazamiento gradual de la carga tributaria desde el trabajo hacia el capital, la propiedad y los impuestos medioambientales. En el nuevo contexto pospandemia y tras la crisis del coste de la vida de 2022, la ciudadanía parece más receptiva a aceptar fórmulas de tributación progresiva destinadas a financiar inversiones en educación, sanidad e inclusión social.
También crece el apoyo social a una mayor tributación de los segmentos más ricos de la población que, además de concentrar grandes cantidades de recursos, pagan tipos impositivos menores que los de la mayoría de los contribuyentes. Los sistemas fiscales actuales, no solo los europeos, no gravan eficazmente los grandes patrimonios. Las estimaciones del World Inequality Lab sugieren que un impuesto mínimo equivalente al 2% de la riqueza permitiría evitar que los ultrarricos soportaran tipos efectivos inferiores a los del resto de contribuyentes. Una medida de este tipo neutralizaría parte de la regresividad de los sistemas fiscales europeos y generaría recursos equivalentes a aproximadamente una cuarta parte de las necesidades de ingresos estimadas para las nuevas inversiones en defensa.
Existen instrumentos suficientes para acometer grandes reformas fiscales en la UE, pero la inercia política y la resistencia de ciertos grupos de interés dificultan su puesta en práctica. Este tipo de reformas exige tal grado de compromiso de las fuerzas políticas que solo son posibles en determinadas circunstancias históricas. Esto no significa que no sea posible avanzar de forma gradual. La Unión debe continuar progresando en la armonización fiscal y en el refuerzo de la solidaridad tributaria. De lo contrario, seguirá afrontando los desafíos del siglo XXI con un sistema de financiación diseñado para una Europa que ya no existe.
